20.05.2004, 00:00

Základné požiadavky na štátnu a verejnú službu

Zásadné úpravy o štátnej službe, napríklad o vymenovaní štátnych úradníkov, o prístupe k verejným úradom, o zodpovednosti za úradné správanie a konanie sú v rade štátov implikované v ústavách. Rámcové zákony o verejnej službe upravujú predovšetkým výber, práva, povinnosti, obmedzenia a zodpovednosť štátnych zamestnancov, vznik a priebeh služobných vzťahov a organizovanie štátnej služby. Na ne potom nadväzujú špeciálne právne predpisy, upravujúce, napríklad postavenie zamestnancov verejného školstva, dopravných služieb, ozbrojených zborov. Právne vzťahy zamestnancov miestnej samosprávy sú zásadne upravené samostatne.

Zásadné úpravy o štátnej službe, napríklad o vymenovaní štátnych úradníkov, prístupe k verejným úradom, zodpovednosti za úradné správanie a konanie, sú v rade štátov implikované v ústavách. Rámcové zákony o verejnej službe upravujú predovšetkým výber, práva, povinnosti, obmedzenia a zodpovednosť štátnych zamestnancov, vznik a priebeh služobných vzťahov a organizovanie štátnej služby. Na ne potom nadväzujú špeciálne právne predpisy, upravujúce, napríklad, postavenie zamestnancov verejného školstva, dopravných služieb, ozbrojených zborov. Právne vzťahy zamestnancov miestnej samosprávy sú zásadne upravené samostatne.

Vznik právnej zodpovednosti
Z povahy zamestnaneckých vzťahov, zakomponovaných do vnútornej hierarchicky usporiadanej štruktúry štátnej správy, vyplýva, že sú ďalej podrobnejšie modifikované v odvodených právnych predpisoch a v služobných pokynoch. Porušenie služobnej disciplíny (služobných povinností, prameniacich z právnych predpisov a z interných služobných predpisov, ako aj zo služobných pokynov, príkazov) potom zakladá vznik právnej zodpovednosti. V tom tkvie podstata tzv. disciplinárneho práva a jeho odlíšenie od iných druhov právnej zodpovednosti, napr. trestnoprávnej.
Má to svoje logické opodstatnenie aj v tom, že do štátnej služby sa transformujú nielen verejné potreby a záujmy, ale aj záujmy zamestnancov, ktoré je dosť náročné zladiť. Preto prvoradým účelom zákonov o štátnej službe je zaviazať zamestnancov na náležité plnenie služobných povinností a zároveň poskytnúť im právne záruky týkajúce sa ich služobného, hmotného a sociálneho postavenia. Právne úpravy niektorých štátov vychádzajú tiež z poznania, že vhodné usporiadanie štátnej služby je jednou z podmienok efektívnosti a skutočnej zodpovednosti verejnej správy, poskytuje ochranu proti neoprávneným zásahom do verejnej správy zo strany nátlakových skupín a proti korupcii.

Odbornosť a nestrannosť v štátnej službe
Medzi základné požiadavky kladené na štátnu službu patrí v prvom rade jej odbornosť a nestrannosť. Štátna služba musí byť založená na profesionalite a odbornej kvalifikácii. Pri prijímaní do zamestnaneckého pomeru, hodnotení a povyšovaní, rozhoduje kvalifikácia a pracovný výkon. Pod odbornosťou v štátnej službe jedni rozumejú jej výkon profesionálnymi úradníkmi, tzv. kariérny systém, iní požadujú, aby pracovné miesta v štátnej správe boli obsadzované odborníkmi s požadovanou kvalifikáciou, a to bez ohľadu na ich predchádzajúce pôsobenie vo verejnom alebo v súkromnom sektore. Niekedy sa kladie akcent na špecializáciu, prípadne na predpoklady dané všeobecným vzdelaním a intelektuálnymi schopnosťami. V praxi sa uplatňuje prvý i druhý prístup, avšak platí, že činnosť špecializovaných odborníkov si vyžaduje riadenie a koordináciu zo strany odborníkov extenzívneho správneho zamerania a že s postupom na vyššie miesta ubúda nárokov na špeciálne vedomosti, stúpajú požiadavky na riadiace schopnosti.
Pokiaľ ide o nestrannosť štátnej služby, táto je zabezpečovaná najmä:
o
pravidlami eliminujúcimi diskrimináciu pri prijímaní, povyšovaní a prepúšťaní štátnych zamestnancov,
o obmedzeniami, zákazmi a sankciami, smerujúcimi k prevencii a postihu konania a správania, ktoré by mohlo ohroziť dôveru verejnosti v nestrannosť verejných inštitúcií,
o zamedzeniami stretu (konfliktu) záujmov najmä zákazmi podnikateľskej činnosti, pravidlami o inkompatibilite funkcií a o vylúčení úradníkov z rozhodovania pre zaujatosť.

Prísne zákazy proti prijímaniu darov a výhod
V nadväznosti na uvedené sa žiada podčiarknuť, že vlastná podnikateľská činnosť štátnych zamestnancov a ich účasť na podnikaní, napr. v dozorných radách, podlieha zákazom a obmedzeniam. Vedľajšia zárobková činnosť pedagogická, umelecká, publicistická a pod., sa pripúšťa, pokiaľ nie je vykonávaná na úkor zamestnania. Prísne zákazy sú zacielené proti prijímaniu darov a výhod (obvykle i drobné dary podliehajú oznamovacej povinnosti). Vylučuje sa kumulácia vzájomne nezlučiteľných funkcií, t. j. tzv. inkompatibilita alebo obsadzovanie funkcií, ktoré sú vo vzťahu podriadenosti či kontroly, osobami blízkymi.
Na štátneho zamestnanca sa teda kladú niektoré zvýšené nároky, a to i na ich správanie a konanie mimo služby. Inými slovami, pripúšťajú sa u nich niektoré obmedzenia základných občianskych práv na základe zákona. Pripomeňme, že základné občianske práva a slobody boli v klasickom "kariérnom" systéme obmedzované v záujme nestrannosti a riadneho výkonu verejnej služby. Vylučovala sa účasť verejných zamestnancov na politickom živote, ich organizovaní v odboroch a účasť na štrajkoch. Dnes štátni zamestnanci používajú v zásade rovnaké práva ako ostatní občania, pravda, s nevyhnutným obmedzením, ktoré sa týka "úradných osôb". Tým sa väčšinou nepriznáva právo na štrajk a ukladá sa im zdržať sa politickej aktivity, ktorá by spochybňovala nestrannosť verejnej služby, napríklad zastávať významnejšie politické funkcie.

Základné práva a povinnosti štátnych zamestnancov
V kontexte uvedeného medzi práva štátnych zamestnancov sa zaraďuje i právo účasti (prostredníctvom odborov alebo zástupcov zamestnancov) na rozhodovaní o organizácii a riadení štátnej služby a o pracovných, platových a iných podmienkach štátnych zamestnancov, o právo na zvyšovanie kvalifikácie a s tým spojené úľavy a pôžitky, o právo na súčinnosť a na právnu pomoc pri rozhodovaní o personálnych záležitostiach, o právo nazerať do svojho osobného spisu, o právo odvolať sa na vyššej inštancii a súd proti konkrétnym aktom týkajúcim sa vzniku, zmeny a zániku služobného pomeru a disciplinárnych opatrení, o právo na služobné odmeny a zaopatrovacie požitky, najmä na plat v súlade so zaradením do platového stupňa, na doplnkové príplatky a odmeny, používanie služobných vecných prostriedkov, cestovné, platenú dovolenku a ďalšie.
Medzi základné služobné povinnosti patrí o. i.
-- povinnosť vernosti (štátu, demokratickému zriadeniu, ústave -- historicky je odvodená od vernosti monarchovi, v niektorých zákonoch najvyššej právnej sily sa už nevyskytuje),
-- povinnosť vykonávať služobnú činnosť osobne, riadne, svedomite, s plným zaktivizovaním profesionálnych schopností,
-- povinnosť konať a rozhodovať nestranne a spravodlivo,
-- povinnosť dodržiavať ústavu, zákony a ostatné právne predpisy,
-- povinnosť dodržiavať služobné pokyny a príkazy (podrobnejšie sa upravuje právo, a niekedy aj povinnosť, odmietnuť splnenie nezákonných príkazov, pokiaľ by splnenie príkazu, pokynu, zakladalo napr. spáchanie trestného činu, a dožadovať sa preskúmania príkazov (pokynov) nesprávnych, pochybných),
-- povinnosť správať sa pri výkone zamestnania aj mimo neho v súlade s etickými požiadavkami (ide o dodržiavanie tých pravidiel stavovskej etiky, zdvorilosti a slušnosti, ktoré nie sú premietnuté expressis verbis do niektorej právnej povinnosti),
-- povinnosť zložiť predpísaný služobný sľub (prísahu),
-- povinnosť mlčanlivosti (zachovávať mlčanlivosť v úradných veciach má za účel chrániť štátny (verejný) záujem a záujmy konkrétnych adresátov verejnej správy).

Disciplinárna zodpovednosť štátnych zamestnancov
Štátni zamestnanci podliehajú za delikty spočívajúce v porušení povinnosti pri výkone úradu alebo v súvislosti s ním zodpovednosti disciplinárnej, trestnoprávnej a zodpovednosti za škodu. Základom disciplinárnej zodpovednosti štátnych zamestnancov je disciplinárny delikt (protiprávne konanie narušujúce služobnú disciplínu -- disciplinárny poriadok, ktorý je pre daný druh verejnej služby vymedzený právnymi predpismi a internými pokynmi). Drobné porušenia proti služobnej disciplíne sa nepovažujú za disciplinárne delikty (ich neformálne prejednanie, ukončené napríklad dohovorom, je v právomoci služobne nadriadeného). Disciplinárny delikt spočíva v zavinenom porušení služobných povinností. Najťažším disciplinárnym trestom, ktorý sa ukladá výnimočne, za zvlášť závažné porušenie služobných povinností s mimoriadnymi následkami, jej prepustenie zo služobného pomeru.